Gjenåpning av saker om administrativ inndragning?

Fiskeridirektoratets praksis knyttet til administrativ inndragning av fangst er utfordret og vurdert i strid med både loven og menneskerettighetskonvensjonen. Inndragning er praktisert på overtredelser som lovgiver ikke har ment skal lede til bruk av denne svært inngripende reaksjonen. Praksis bør endres i samsvar med gjeldende rett med virkning fremover i tid, men et nærliggende spørsmål er også hvilken betydning dette skal ha for tidligere avgjørelser – kan de gjenåpnes og omgjøres?

Forfatter: Advokat Bjørn-Ivar Bendiksen

Etter havressurslova § 54 kan det foretas såkalt administrativ inndragning av fangst/fangstverdi som er «hausta eller levert» i strid med lovverket. Ordlyden er tilsynelatende vid, men av forarbeidene fremgår det tydelig at lovgiver ikke har ment at enhver overtredelse skal kunne gi grunnlag for inndragning, men at regelens formål er at det er den ulovlige høstede fangsten som skal inndras slik at ikke fiskeren oppnår noen uberettiget berikelse. Dette vil omfatte brudd på kvotereguleringer som fangst ut over kvote og fangst av andre arter enn kvoten gjelder mv.  Så langt bare denne berikelsen inndras, anses ikke inndragning som straff, og den kan derfor foretas administrativt av forvaltningen uten å gå veien om straffesystemet og domstolene.

Fiskeridirektoratet har imidlertid over flere år praktisert bestemmelsen med et langt videre anvendelsesområde og ilagt administrativ inndragning ved bl.a. overtredelser av regler om gjennomføringen av fiske, brudd med kravet til at høvedsmann skal stå manntallsført på blad B og brudd med opplysningsplikter (eks. knyttet til fangstdagbok og føring av leverings- og sluttsedler). Så lenge kvotereguleringer ikke brytes samtidig, foreligger imidlertid ingen ulovlig fangst dersom det i forbindelse med fangstingen skjer lovbrudd som ikke refererer seg til ulovlig fangst, f. eks at høvedsmannen ikke var registrert på blad B under fisket, eller brudd med samtidighetskravet ved utfylling av sluttsedler. Lovgiver har ikke ment at bestemmelsen skal omfatte slike tilfeller. Inndragning av fangstverdi vil da ikke innebære tilbakeføring av en uberettiget berikelse; fiskeren hadde jo kvote og har ikke oppnådd en berikelse ved slike brudd. I stedet handler det om å påføre fiskeren et onde og da innebærer inndragning straff som bare kan ilegges av domstolene gjennom dom, jf. Grunnloven § 96 og EMK art. 7. Dette stiller krav til både skyldvurdering og proporsjonalitetsprøving av det enkelte tilfelle. Bestemmelsen er ikke praktisert på denne måten av Fiskeridirektoratet. For slike overtredelser er andre reaksjoner i stedet aktuelle, typisk overtredelsesgebyr eller anmeldelse.

Norges Fiskarlag innhentet i forbindelse med sitt høringssvar til Fiskerikontrollutvalgets rapport en betenkning av professor Jon Petter Rui, hvor administrativ inndragning etter havressursloven § 54 er vurdert, og hvor konklusjonen er at direktoratets praksis i en rekke tilfeller er lovstridig. Betenkningen bygger på en grundig analyse av relevante rettskilder og fremstår som et solid juridisk håndverk. Den støtter riktigheten av den argumentasjonen som i lang tid er fremmet i flere saker av både oss og andre fiskeriadvokater, men som er blitt avvist av Fiskeridirektoratet (se tidligere publiserte artikler i fiskejuss.no 18.01.16 og 23.06.16).

I 2020 verserte det bl.a. to inndragningssaker med svært høye inndragningsbeløp (den ene over 16 millioner – hvor vårt firma bistod rederiet), basert på en beskjeden overtredelse – nemlig manglende registrering i fiskermanntallet for høvedsmann. Vilkårene for slik registrering var oppfylt, men selve registreringen manglet. Etter Fiskeridirektoratets standpunkt skulle overtredelsen lede til administrativ inndragning av all fangst der høvedsmannen hadde stått ombord.

Prosessene i de to sakene ledet ikke til endelige vedtak, men Departementet kom i brev 30. juni 2020 med en presisering om at slike brudd ikke skulle lede til administrativ inndragning. Det ble samtidig bedt om en oversikt over tidligere saker hvor manglende manntallsføring hos høvedsmannen hadde medført inndragning. Departementet viste videre til professor Rui sin betenkning, men fant det ikke hensiktsmessig på nåværende tidspunkt å foreta en egen gjennomgang av praktiseringen av havressurslova § 54. Departementet ba i stedet om «at Fiskeridirektoratet fortløpende behandler inndragningssaker etter havressursloven § 54 på vanlig måte, i henhold til alminnelige rettskildeprinsipper, og i den forbindelse vurderer de anførslene som parten måtte komme med.»

Departementet klargjør med dette i alle fall typetilfellet «Blad B-sakene», men kaster ellers ballen tilbake til direktoratet med et signal om å være påpasselig med rettsanvendelsen i videre saker. Departementet har videre bestilt et høringsnotat knyttet til mulige endringer i reglene om administrativ inndragning, men dette har latt vente på seg.

De som får, eller nylig har fått, et vedtak administrativ inndragning mot seg bør merke seg Departementets signaler. Med den klargjøring betenkningen gir, er det fravær av gode grunner for en fortsatt videreføring av denne uhjemlede inndragningspraksis. Inndragning av fangst er et svært inngripende virkemiddel for rederiet, som fratas hele omsetningen, ikke bare fortjenesten. En så inngripende sanksjon trenger en god begrunnelse, og må praktiseres i samsvar med lovgivers vilje og våre internasjonale forpliktelser.

Dette må utvilsomt gjelde fremover i tid, men det bør også få konsekvenser for tidligere avgjørelser hvor det er tydelig at inngrepet fra myndighetene i form av forvaltningsvedtak eller rettsavgjørelser har vært helt eller delvis i strid med lovgivningen. Departementet har bedt direktoratet om en oversikt over alle «Blad B»-saker bakover i tid, men det samme bør også gjelde for alle andre saker hvor det er grunn til å tro at rettsanvendelsesfeil foreligger. Myndighetene bør primært ta tak i dette på eget initiativ, og det kan i den forbindelse dras visse paralleller til den såkalte NAV-saken. Ut fra den senere tids vedtak kan det ikke ses at direktoratet har justert sin praksis. Det blir derfor spennende å se innholdet i det varslede høringsnotat.

Næringsaktørene kan også ta egne grep for tidligere saker i form av begjæring om omgjøring av tidligere vedtak etter forvaltningsloven kapittel VI. Skulle klagefristen på 1 år være oversittet, kan man bruke § 35 første ledd bokstav c), hvor forvaltningen kan omgjøre ugyldige vedtak, f.eks. pga. rettsanvendelsesfeil. Det gjelder ingen særlige frister for en slik begjæring. Er avgjørelsen endt med sivil dom, vil gjenåpning basert på feil rettsanvendelse i utgangspunktet ikke gi grunnlag for gjenåpning. Dette i motsetning til strafferettslige dommer. Er imidlertid den sivile avgjørelse i realiteten straff, følgelig slik at den skulle vært ført som en straffesak, bør dette likevel stille seg annerledes. Hva som blir anbefalt fremgangsmåte må i det hele vurderes konkret fra sak til sak.

Siden de fleste forvaltningsvedtak ikke er prøvd for retten, vil nok spørsmålet om omgjøring av tidligere forvaltningsvedtak være det mest aktuelle. Om flere næringsaktører tar slike egne grep, kan det skape et press på fiskerimyndighetene.

Artikkelen var på trykk i Fiskeribladet 26. februar 2021.