Nye regler for utslipp fra slakteri- og fiskeforedlingsindustrien: Hvilket handlingsrom har norske myndigheter i sin oppfølgning?
I 2010 vedtok EU et direktiv for industri-utslipp – det såkalte Industrial Emission Directive (IED). Direktivet ble noen år senere gjeldende også i Norge, gjennom EØS-avtalen.
EU har siden den tid jobbet systematisk med å fastsette såkalte Best Avilable Techniques– BAT – for utslippsteknologi knyttet til ulike industrigrener. I 2019 vedtok EU BAT-konklusjoner, med bindende utslippsverdier, for næringsmiddelindustriene. BAT-konklusjonene ble besluttet innført også i EØS i desember 2020. Dette kan få konsekvenser for norske fiskeslakterier og norsk fiskeforedlingsindustri. Det er særlig kravene knyttet til prosessavløpsvann som kan bli utfordrende å overholde. Næringen fikk noen år på å omstille seg – men reglene vil gjøres gjeldende fra desember 2023. Norske forurensningsmyndigheter kan gjøre unntak fra grenseverdiene. Spørsmålet er hvordan de vil benytte denne adgangen.
Bindende krav til utslipp – er de tilpasset norske forhold?
Norges forpliktelser etter IED er nedfelt i forurensingsforskriftens kapittel 36. Forskriftens § 36-10 fastsetter at «BAT-konklusjoner beskrevet i vedlegg II skal legges til grunn for fastsettelse av vilkår i tillatelsen». Videre heter det i forskriftens § 36-15 første ledd at «utslippsverdier i tillatelsen skal fastsettes slik at utslippene under normale driftsforhold ikke ligger over de nivåer som er forbundet med de best tilgjengelige teknikker og som er fastsatt i BAT-konklusjonene som er beskrevet i vedlegg II.»
I IED artikkel 21 og forurensingsforskriftens § 36-19 er det fastsatt at virksomheter som omfattes av direktivet får 4 år på seg til å omstille seg – og forberede etterlevelsen av de nye grenseverdiene
«Senest fire år etter offentliggjøring av BAT-konklusjoner som er relevante for en virksomhet som er omfattet av vedlegg I, skal forurensningsmyndigheten sikre at vilkårene for den berørte virksomheten revurderes og om nødvendig endres slik at de er i overenstemmelse med § 36-15 og at anlegget overholder disse vilkårene»
De BAT-AEL-grenseverdiene (AEL=Associated Emission Levels) som EU har fastsatt har vært kritisert for «one-size-fits-all»-tilnærmingen. BAT-AEL for slakterier er f.eks. innrettet med sikte på virksomheter i Tyskland og Frankrike, der prosessvann typisk slippes ut i elver som nedstrøms også skal brukes som drikkevannskilde for millioner av mennesker. Forskjellen til norske forhold der prosessvann fra fiskeforedlingsindustrien slippes ut i Norskehavet med en enorm vannutskiftning, uttynning og nedbrytning – er svært stor. Tåle-evnen til resipienter i norske sjøområder er vesensforskjellig fra kontinentaleuropeiske innlands-vassdrag.
Hjemmel for unntak fra utslippskravene
Nettopp dette er også grunnen til at både IED og den norske forurensingsforskriften gir adgang til å gjøre unntak der lokale miljøforhold tilsier at omkostningene med etterlevelse av BAT-AEL blir uforholdsmessig i forhold til miljøfordelene. I punkt 16 av fortalen til IED-direktivet (2010/75/EU) heter det i dansk oversettelse:
«Den kompetente myndighed bør kunne tage hensyn til særlige forhold, hvis anvendelse af de emissionsniveauer, der er forbundet med den bedste tilgængelige teknik, vil medføre uforholdsmæssigt store omkostninger sammenlignet med miljøfordelene, ved at fastsætte emissionsgrænseværdier, der afviger fra de pågældende niveauer. Sådanne afvigelser bør baseres på en vurdering, hvor der tages hensyn til veldefinerede kriterier. De emissionsgrænseværdier, der er fastsat i dette direktiv, bør ikke overskrides. Under alle omstændigheder bør der ikke forårsages betydelig forurening, og der bør som helhed opnås et højt miljøbeskyttelsesniveau.»
Denne bestemmelsen er også videreført i norsk rett i forurensingsforskriftens § 36-15, 4.-6. ledd. Her fastsettes at det kan gjøres unntak fra krav i vedtatte BAT-konklusjoner:
«I særlige tilfeller, og med forbehold om at det ikke foreligger en miljøstandard fastsatt i henhold til relevant EU-lovgivning som gjør det nødvendig med strengere vilkår jf. § 36-13, kan det gjøres unntak fra første ledd i paragrafen her og fastsettes mindre strenge utslippsgrenseverdier. Unntak kan bare gjøres der utslippsgrenser fastsatt i henhold til første ledd i paragrafen her ville medføre uforholdsmessig store omkostninger sammenlignet med miljøfordelene på grunn av:
- a) anleggets geografiske plassering eller de lokale miljøforhold, eller
- b) tekniske forhold ved anlegget.
Utslippsgrenseverdiene kan under ingen omstendighet settes høyere enn utslippsgrenseverdier fastsatt i forskrift.
Bruk av unntaksadgangen kan bare skje ved enkeltvedtak.»
Det må påregnes at norske bransjeorganisasjoner og norske myndigheter sammen vil måtte vurdere hvilke retningslinjer som skal legges til grunn for eventuelle unntak i tråd med ovennevnte regler. Dette er til syvende og sist en politisk avgjørelse som etter alt å dømme vil havne på klima- og miljøministerens bord. Mange vil mene det kan argumenteres godt for at de rensekravene som stilles i EU’s BAT-konklusjoner vil gi en kostnad som overhodet ikke står i forhold til miljøgevinsten.
På Miljødirektoratet sine hjemmesider heter det som følger:
«Det gis ikke varige unntak fordi virksomhetene i utgangspunktet skal klare BAT-AEL før eller siden. Midlertidige utsettelser for å oppfylle BAT-AEL (etter fireårsfristen) regnes også som unntak.»
Slik vi ser det er dette en begrensing som ikke har forankring verken i den norske forskriften eller i IED-direktivet. Vi mener reglene også åpner for varige unntak. Her bør politisk ledelse i departementet foreta en endelig avklaring. Å pålegge kostnader som kan sette arbeidsplasser langs kysten i fare, uten at dette har en miljømessig gevinst, vil ikke nødvendigvis alltid være riktig. Utgangspunktet må være en forholdsmessighetsvurdering som sikrer at miljømessig forsvarlighet.
Når skal 4-års-fristen regnes fra?
Som allerede nevnt heter det i forurensingsforskriftens at fristen for å innføre BAT-konklusjoner er «fire år etter offentliggjøringen av avgjørelser om BAT-konklusjoner.»
I vedlegg II til kap. 36 i forskriften heter det at:
«Med BAT-konklusjoner menes et dokument som vedtas av EU med hjemmel i IE-direktivets artikkel 13 og innlemmes i EØS-avtalen ved EØS-komitebeslutning (vår uthev.)».
Det er altså først ved EØS-komiteens avgjørelse at en BAT-konklusjon-avgjørelse blir gjeldende rett i EØS-området/Norge. Når fristregelen i § 36-19 snakker om «avgjørelser om BAT-konklusjoner», så skulle en tro at det var avgjørelsen som fastsetter at BAT-konklusjonene skal være gjeldende i vår jurisdiksjon som danner utgangspunktet for fireårs-fristen. Systemet er at næringene skal få fire år på seg til omstilling fra det tidspunkt de nye reglene blir satt i kraft og deretter offentliggjort.
Likevel har norske myndigheter lagt til grunn den dato da BAT-konklusjonene ble offentliggjort i EU, som utgangspunkt for fristberegningen. Dette gir et utløp av fireårs-fristen den 04.12.2023.
EØS-komiteen fattet sin avgjørelse den 11. desember 2020, og ikrafttredelsen ble fastsatt fra 12.12.20. I så fall skal fristen for gjennomføring av BAT-konklusjonene være 12.12.2024. Selv om dette kan synes bagatellmessig – vil ett år til eller fra kunne ha mye å si for de virksomhetene som eventuelt må tilpasse seg nye utslippsgrenser. Departementet har likevel konkludert med at det er BAT-konklusjonenes offentliggjøring i EU som skal danne utgangspunktet for når de nye reglene fases inn i Norge.
Utfallet av myndighetsavklaringer omkring BAT-konklusjonene for næringsmiddelindustrien, og eventuelle unntak fra disse, er viktige spørsmål. Er den politiske målsetningen å sikre flere arbeidsplasser langs kysten – og å sikre større andel av norsk foredling av norsk råstoff – så vil det neppe hjelpe å pålegge næringen dyre krav knyttet til rensing, som har tvilsomme miljømessige fordeler. Myndighetene bør derfor, sammen med næringen, foreta en god utredning av om miljøgevinsten vil stå i forhold til kostnadene.