Grunnrenteskatt i havbruk – manglende legitimitet

Det er grunnleggende forskjeller på de ulike næringene

Bakgrunnen for å skattlegge grunnrente innen de ulike næringer er bruk av felles naturressurser som gir en profitt ut over vanlig nivå («renprofitt»). Om ressursen er begrenset eller fornybar, eller eies delvis av private, er uten betydning for argumentasjonen. Det som er viktig er at det kan påvises en renprofitt basert på denne naturressursen. Det er det som gir grunnlag for en særlig skattlegging.

Både innen olje/vann/fiskeri og havbruk er det påstått en renprofitt i flere rapporter som er offentlig tilgjengelig (Statistisk Sentralbyrå (Greaker/Lindholt 2022)). Uansett hvilke parameter som brukes i beregningene er det en relativt høy renprofitt innen olje og vannkraft. Innen havbruk og fiskeri er den mer moderat og har ikke vært beregnet som positiv før de siste 5-10 årene.

Det er flere grunnleggende ulikheter mellom grunnlaget for renprofitt innen de ulike næringene. For olje/bergverk/vann/vindkraft/fiskeri gjelder det et fellestrekk ved at selve naturressursen er en svært viktig innsatsfaktor som brukerne ikke betaler noe for og som tilhører fellesskapet. Det er det lovmessige grunnlaget for en særskatt, siden den viktigste innsatsfaktoren er gratis ved bruk av naturressursen.

Når det gjelder havbruk er innsatsfaktoren som kan gi grunnlag for renprofitt i realiteten bare sjøvann. Selve biologien (varelageret), som er den klart største delen av innsatsen, tas ikke med i beregningen   ved den vurderingen renprofitt i havbruk som Finansdepartementes høringsnotat bygger på. Her tas det bare utgangspunkt i de forholdsvis lave investeringene i driftsutstyr som kreves i sjøfasen av verdiskapningen. På den måte beregnes det en kunstig høy verdi på grunnrenten innen havbruk. Både isolert sett fordi man ikke tar høyde for avkastning på det som utgjør ca. 90% av total investering i sjøfasen, og i forhold til de andre næringene som nettopp får alle investeringer i fysiske driftsmidler/varelager tatt med i beregningen. Vi tror ikke det er mye uenighet innen det økonomiske fagområde om at den biologiske risikoen er den største innsatsfaktor (risiko) ved oppdrett. Det er ikke prisen på sjøvann. Dette har fått lite fokus i høringsnotatet.

Den beregningen av grunnrente/renprofitt som høringsnotatet bygger på er utpreget teoretisk og bruker overordnede tall fra statistikk. I rapportene som høringsnotatet refererer til tar man høyde for relativ høy risiko på kapitalslitet (7%) og arbeidsinnsatsen treffer relativt godt faktisk kostnad. Dette er en god og forsiktig tilnærming, men det er samtidig helt feil å se bort fra den iboende risikoen knyttet til biologien til laks/ørret. Realiteten er at det er biologisk suksess som, sammen med et stramt tilbud i markedet, har skapt den kalkulerte renprofitt. 

Man tar altså ikke høyde for avkastning på risikoen ved å ha fisk i sjø. Derfor blir utregningen av renprofitt grunnleggende feil slik vi ser det. Dersom man i beregningene hadde godtatt biomassen som innsatsfaktor (og beregnet en høy rente pga. høy risiko for dette beløpet) ville selvsagt verdien av grunnrenten gått kraftig ned siden dette utgjør størsteparten av investeringen.

Etter vårt syn er det ikke er selve bruken av sjøvann (og areal) som gir renprofitt, noe historien også har vist oss ved at det ikke var en selvfølge at det var mulig å skape profitt før i 2012.  Av den grunn blir det feil å begrunne den foreslåtte skatten i bruk av naturressurser.

En grunnrenteskatt på oppdrett i sjø kan føre til at flere vurderer å flytte ut av landet, eller opp på land. Kostnadene ved bruk av vann på land vil være et godt estimat på verdien av sjøvann som innsatsfaktor innen oppdrett. Det staten gjør nå er å sette fart i denne utviklingen ved å bruke markedskrefter som verktøy i utviklingen.

Statens egen rolle som regulator av markedet

Det hører med til grunnlaget for næringens renprofitt at det var først når næringen overvant de biologiske utfordringene knyttet til sykdom, kjønnsmodning og vekst, at det lå til rette for overskudd.

Det som nå antas å være årsaken til renprofitt i årene etter 2012 (Greaker/Lindholt 2021 s. 16) er den sterke etterspørselen, som igjen har ført til høyere salgspriser, og forbedret inntjening. Dette mener vi er en korrekt antagelse.

For å forstå renprofitten må det foretas en ytterligere dekomponering av årsakene til den. Ved å legge til grunn at statens begrensning i produksjon (tilbudet) har ført til prispress og bedre inntjening, så må vi huske at det skjer samtidig som renprofitten blir beregnet uten å se hen til biologien som utgjør mesteparten av investeringen i sjøfasen. Disse to faktorene samvirker til at det i det hele tatt blir en renprofitt og ingen av dem er knyttet opp til naturressurser.

Statens rolle som «market maker» innen oppdrett er underkommunisert av en naturlig grunn siden det ikke er statens primæroppgave å være en aktiv aktør i kapitalmarkedet. Men det er faktisk staten ved at staten lukker næringen gjennom et begrenset antall tillatelser, og ved at staten selger tillatelser.

Mangelfull saksutredning

Utviklingen og diskusjonen etter at forslaget om grunnrenteskatt i havbruk ble lansert 28. september 2022 viser at forslaget kan få en rekke konsekvenser som ikke er beskrevet i høringsdokumentene. Saksutredningen strider derfor mot utredningsinstruksen. Slike alvorlige mangler kan ikke rettes opp uten at det gjennomføres en ny høring.

Regelverkets krav

Begrepet utredningsplikt brukes generelt om det offentliges ansvar for å utrede saker forsvarlig før vedtak treffes. Utredningsplikten ved offentlige lovvedtak, som det som er foreslått i høringsnotatet om grunnrenteskatt, er regulert av utredningsinstruksen.

Utredningsinstruksen har følgende bestemmelse om minstekrav til utredning:

En utredning skal besvare følgende spørsmål:

Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

Utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte.

Utredningene skal også omfatte usikre virkninger. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har utarbeidet en Veileder til utredningsinstruksen. I kommentaren til pkt 2-1 spørsmål 4 legges det til grunn at usikre virkninger skal beskrives og det fastslås at: «Vurderingen av usikkerhet kan gjøres enten kvalitativt eller kvantitativt. Vi bør også vurdere om det kan iverksettes tiltak som kan redusere usikkerheten.»

Mangelfull utredning av negative konsekvenser for verdier og investeringer

Det er to utredninger om grunnrenteskatten innenfor havbruk som man må gjennomgå i en vurdering av om virkningene av tiltakene er tilstrekkelig vurdert.

Grunnrenteskatten ble først utredet i NOU 2019:18 Skattlegging av havbruksvirksomhet. Her er virkninger av grunnrenteskatt særlig beskrevet i pkt 7.9 på s. 162 flg. I denne fremstillingen er hovedpoenget at en grunnrenteskatt som er nøytralt utformet ikke vil påvirke drifts- og investeringsbeslutninger.

I 2022 er grunnrenteskatten utredet i Finansdepartementets høringsnotat Grunnrenteskatt på havbruk som ble publisert 28. september 2022. Her fastslås det innledningsvis at grunnrente «kan ilegges høy skatt uten at det svekker selskapenes investeringsintensiver». Dette er forsøkt nærmere forklart i pkt 4.1 i utredningen.

Konsekvensen av dette er at utredningene ikke gir noen beskrivelse av de negative effektene for verdier og investeringer i havbruksnæringen ved en eventuell innføring av grunnrenteskatt. Utviklingen etter at forslaget om grunnrenteskatt ble lansert 28. september 2022 viser at utredningene tok feil når de på et teoretisk grunnlag la til grunn at grunnrenteskatten ikke ville påvirke beslutninger i havbruksselskapenes drift og investeringer.

En hovedgrunn til at innføringen av grunnrenteskatt påvirker investeringer og verdier i havbruksnæringen er at innføringen av den omfattende skattleggingen var uventet for aktørene i næringen. Etter at forslaget ble fremmet i NOU 2019:18 ble det avvist av partier som fortsatt utgjør et stort flertall på Stortinget. Når forslaget så ble fremmet på nytt av regjeringen høsten 2022 var dette i strid med hva markedet hadde innrettet seg på. Dette visste selvsagt Finansdepartementet når de skrev sitt høringsnotat.

Med utgangspunkt i utredningsinstruksen er det særlig to viktige konsekvenser av den uventede omfattende skattleggingen som ikke er beskrevet i Finansdepartementets høringsnotat.

1. Utredningen beskriver ikke risikoen for reduserte investeringer i havbruksnæringen og tilknyttede næringer som følge av reduserte selskapsverdier, reduserte forventede fremtidige inntekter og usikkerhet knyttet til det endelige beskatningsregelverket. Som en følge av dette beskriver heller ikke utredningen risikoen for uheldige følgevirkninger av reduserte investeringer blant annet i form av tapte arbeidsplasser og redusert virksomhet i leverandørindustrien.
2. Utredningen beskriver ikke risikoen for verditap i selskapene i havbruksnæringen. Som en følge av dette beskrives heller ikke konsekvensene av et slikt verditap, blant annet ved at det blir vanskeligere for havbruksnæringen å innhente risikokapital.

Manglende utredning av negative konsekvenser av normpriser

Både NOU 2019:18 og Finansdepartementets høringsnotat inneholder i tillegg forslag om at grunnrenteskatten skal beregnes på bakgrunn av en normpris og ikke på bakgrunn av de faktiske omsetningspriser. Begge utredningene inneholder en begrunnelse for å benytte normpris, men det skrives ikke noe om mulige negative virkninger av et normprissystem.

En negativ virkning av et normprissystem er knyttet til bruk av fastpriskontrakter som setter priser for fremtidige salg. En normpris innebærer en risiko for at skattlegging av en avtalt fast pris skjer på bakgrunn av en høyere normpris som beregnes ut fra det tidspunkt da fisken faktisk omsettes. En slik risiko kan medføre at det er risikabelt å inngå fastpriskontrakter og at selger derfor vil vegre seg for å inngå slike kontrakter. Det kan igjen blant annet få negative konsekvenser for foredlingsindustriens mulighet til å få kjøpt fisk. Denne risikoen er ikke beskrevet i utredningene, og det er følgelig heller ikke gitt noen vurdering av hvilke tiltak som kan gjennomføres for å redusere risikoen.

En annen negativ virkning av et normprissystem er usikkerhet knyttet til skatteberegningen dersom man selger fisk av redusert kvalitet til en redusert pris. I praksis er det særlig produksjonsfisk som selges i store kvanta til lave priser fra havbruksselskapene. En generell normpris kan medføre at slike salg skattlegges basert på en langt høyere pris enn den som faktisk er oppnådd. Dette er også en risiko som ikke er beskrevet i utredningen, og det er heller ikke beskrevet hvilke tiltak som kan gjennomføres for å redusere risikoen for at produksjonsfisken enten utløser helt urimelig reell skattlegging eller i verste fall medfører at produksjonsfisken destrueres for å unngå salg med tap.

Oppretting av mangler i utredningene

Etter vår oppfatning er de utredningsmanglene som her er beskrevet svært alvorlige. Manglene vil selvsagt påpekes av ulike aktører i høringsrunden, men dette reparerer ikke en mangelfull utredning. Når utredningen er så mangelfull blir det svært vanskelig å skille mellom høringsinnspill som er korreksjoner av mangler i saksutredningen og de høringsinnspill som er partsinnlegg fra de som berøres. Den mangelfulle utredningen kan også føre til at høringsinstansene ikke får et godt nok kunnskapsgrunnlag, noe som igjen kan føre til at departementet får et utilstrekkelig beslutningsgrunnlag for sitt videre arbeid med grunnrenteskatten.

Utredningsmangelen kan derfor kun rettes opp ved at regjeringen nå gjennomgår og vurderer de høringsinnspill som har kommet. Dersom regjeringene fortsatt vil foreslå en grunnrenteskatt må det fremmes et nytt høringsnotat som inneholder en utredning som oppfyller kravene til utredningsplikt. Med utgangspunkt i dette høringsnotatet kan aktørene så fremme sine synspunkter.